“別人吃飯，我們貼錢”

　　湘鄉市、桃江縣和桃源縣是湖南三個著名的糧食主產縣（市），記者在這三個縣調查時，從當地分管農業的副縣長到各個與農業相關的部門，都不約而同地向記者大倒苦水：與主抓糧食付出的大量人力財力以及失去的各種發展機會相比，產糧大縣所獲得的回報太少。這讓單純依靠行政強壓的地方政府失去了動力。

　　湘鄉市是湘潭市下轄的一個縣級市，已連續五年獲得全國糧食生產先進縣稱號。湘鄉市財政局副局長賀伏梅向記者介紹：“每年中央給我們產糧大縣轉移支付獎勵資金在2900萬左右，但2014年湘鄉本級財政另外還投入了4644萬與糧食生產直接有關的資金，今年則達到了6414萬，基本上每年增幅在15％左右。如果算上水利等間接投入，湘鄉本級財政每年用于糧食生產的資金超過1億元。”

　　“糧食主銷區大量發展工業，而主產縣則因為抓糧食失去了太多發展機會。用一句話概括就是‘別人吃飯，我們貼錢。’”一位受訪副縣長這樣感慨。為了穩住糧食面積和產量，這些產糧大縣每年一到春耕、“雙搶”時節，就會出現田里的干部比農民還多的景象。政府不僅要多次發文敦促各鄉鎮落實任務，甚至一些干部還要把農民拋荒不愿種的地流轉過來自己種。“如果把投入糧食生產的錢集中起來搞一兩個工業企業，最多三年時間就賺回來了。”

　　“說實話我們并不愿意搞糧食，但又不想‘產糧大縣’這塊牌子倒掉。”桃江縣副縣長李暢和直言，“桃江既不是生態大縣，也不是扶貧大縣，只能保‘產糧大縣’這塊牌子。我們的想法是寄希望于今后的政策調整，如果國家以后對產糧大縣的轉移支付或獎勵大幅提高，那時如果我們丟了這塊牌，就太劃不來了。”

　　據了解，近幾年來，桃江縣農民拋荒和“雙改單”（雙季水稻改種一季水稻）的現象十分普遍，地方政府只能通過行政強壓的手段來保面積保產量。桃江縣農業局局長劉伯約介紹，糧食生產在桃江縣對鄉鎮的績效考核中占2分，比重很大。而且縣里規定，糧食生產任務必須百分之百保證完成，哪怕完成99％，也只能計0分。“此外，所有涉農項目的考核都要與其掛鉤，一項完不成所有都不及格。”劉伯約說。

　　劉伯約認為，采取“行政強壓”也是不得已而為之。當前桃江的糧食生產形勢嚴峻，除了比較效益過低外，還面臨以下壓力：一是高質量的耕地不斷減少，占補平衡補充的耕地難以達到要求。二是經濟作物迅速擴張。從益陽市到桃江縣的省道兩邊，幾乎都種滿了水果和苗木。三是基礎設施薄弱，去年全縣有四分之一的糧田因為遭受洪澇災害而被淹沒。

　　為增產不惜犧牲地力及糧食質量

　　“產糧靠大縣、大縣靠大戶”，種糧大戶將在不遠的將來成為我國糧食生產的主力軍。增強糧食生產的“內生動力”，將來也主要得靠種糧大戶。但由于多年來“以量為綱”的主導思想和成本持續上升帶來的增產壓力，種糧大戶們不得不通過過量使用農業投入品來維持高產。

　　不少種糧大戶告訴記者，近年來種糧成本上升的幅度遠高于糧價上升的幅度，只能通過提高單產來穩定收益，雖然明知會對耕地地力及糧食質量產生不良影響，但化肥農藥仍是越用越多。以除草劑為例，有種糧大戶告訴記者，現在一些從國外進口的除草劑除草效果雖然很好，但毒性很大，以至于都不敢在地里隨意放養家禽。而為了保持除草效果，劑量更是越用越大。

　　“（除草劑）頭年每畝20克就能解決問題，第二年就得50克，第三年70克，第四、五年就得換個牌子才管用。有時用多了，我們自己都感到害怕。”一位種糧大戶告訴記者，有些人甚至采用一些“偏方”，通過為成熟稻谷噴灑劇毒農藥，來縮短糧食晾曬時間，減少損耗。

　　湖南省稻谷產量常年占全國總產的14％左右，但人均耕地只有0.8畝，且耕地質量呈下降趨勢。目前，湖南省高產田1800萬畝左右，而中產田和低產田分別超過2700萬畝和1000萬畝，兩者比利接近三分之二。根據有關部門統計，湖南省土壤酸化明顯加快，耕地土壤pH值由上世紀80年代的6.5下降到目前的6.0。稻田耕層普遍變淺，由上世紀80年代的16.5厘米減少到目前的13厘米左右。近年來，全省農用化肥施用量維持在850萬噸左右，農藥使用量超過12萬噸，農用地膜使用量達到8萬噸，而主要作物對氮磷鉀等化肥的當季利用率分別只有30％、25.9％和36.7％，農藥利用率也只有30％左右。

　　湖南省農委一位官員介紹稱，許多糧食主產縣的農田由于基礎設施老化，排水條件差，大量稻田采取簡單的板田或冬泡過冬，失去了周年規律性的土壤干濕交替過程，稻田潛育、次生潛育逐年加劇，目前全省潛育化稻田面積接近850萬畝。耕地嚴重退化導致土壤基礎地力不斷下降，土壤更加“吃肥、吃工、吃水”。增加產量，要靠更多的使用化肥、農藥、農膜和灌溉用水，長此以往農業可持續發展將難以為繼。

　　今年3月，湖南省農委主任劉宗林曾表示，從今年起湖南省將深入推進測土配方施肥、農藥減量控害，并加大低毒生物農藥補貼示范推廣實施力度。同時鼓勵和推廣使用生物有機肥、低毒殘留農藥、生物農藥等綠色防控技術，力爭實現全省化肥農藥使用量“零增長”。

　　涉農資金使用像“撒胡椒面”

　　種糧大戶普遍反映，目前與農民的流轉合同普遍是三年或五年一簽，缺乏政策機制保障，農民單方面毀約拿回土地的現象十分普遍，這就導致他們只得“殺雞取卵”，不顧地力一味追求高產。同時，由于涉農資金“錢出多門”又各自為政，難以整合起來為大戶提供服務。

　　桃源縣種糧大戶丁巧云告訴記者，由于擔心農民隨時會收回承包地，許多種糧大戶不敢大量投入建設水利基礎設施，也不敢投入財力物力耐心追求稻谷質量。這幾年，丁巧云自己做了一些嘗試，如通過種綠肥撒石灰等手段進行土壤恢復，以及聘請專家治理土壤污染。但他的行為不僅不能取得農民和大戶同行們的理解，反而招來嘲笑，認為他在干“蠢事”。

　　另一位“85后”種糧大戶彭晉京也對土地流轉的穩定性表示擔憂。按照規劃，他將土地流轉面積控制在合理規模，打算通過精耕細作、委托加工的方式打造自己的大米品牌。但幾年來與流轉農戶打交道的經驗告訴他，土地流轉時限的長短不一讓他的規劃很難付諸實踐。“流轉不穩定不長久，我就沒辦法去專心改善地力，也難以穩定屬于自己的勞動力，更不要說投入大量資金去搞基礎設施建設。”彭晉京說。

　　而涉農資金使用分散，扶持政策缺乏針對性精準性也是三個產糧大縣反映最多的問題。桃江縣國土局副局長吳文正介紹稱，桃江縣5年來獲得3億資金進行基本農田改造，但改造面積多達15萬畝，平均下來一畝地也就1000多元左右，還要扣除各種設計費招標費等成本，真正用到田里的只有五六成，錢花了不少，但農田標準卻沒有提高多少。類似的情況在多個涉農部門均不同程度存在，比如涉及耕地整理改造的就有農業、財政、國土、發改、水利等多個部門，政出多門、資金高度分散，基層干部們戲稱為“一起來撒胡椒面”。

　　“建設標準不統一。有的部門建了一條渠道，上面沒水，下面沒支流，工程驗收過關之后就沒人管了，不能真正發揮效用。有的地方灌溉設施修得一應俱全，可周圍的田都荒了一大半。”桃江一位干部建議，應該加強資金的整合和使用效率，特別是對于“最后一公里”，政府沒辦法投入，新型經營主體投入又缺乏動力和資金，可以考慮建立政府和經營主體共同投入的機制。同時，直接對新型經營主體給予基礎設施建設補貼，以鼓勵和引導他們進行基建投入。

　　此外，多年來一直有爭議的“普惠式”種糧補貼方式也廣為種糧大戶和地方政府詬病。湘鄉市種糧大戶李立平反映，湘鄉30畝以上的大戶有2400戶，幾乎沒有任何制度性的補貼和扶持；反過來，一些多年外出打工，耕地拋荒的農戶卻年年領補貼。李立平說，去年市里評了個獎，自己得了幾萬塊，這是種糧十多年來唯一一次。而據記者了解，雖然今年國家開始實行農業補貼改革，在全國范圍內調整20％的農資綜合補貼，加上種糧大戶補貼試點資金，統籌用于支持糧食適度規模經營。但受訪種糧大戶多數表示，20%的比例依然過低，國家應盡快出臺具體操作細則，并逐年加大對種糧大戶的補貼扶持力度。

　　相關鏈接：“部門主導”型涉農資金運作方式亟待改革

　　我國糧食主產縣共有800多個，它們為確保實現糧食11連增作出巨大貢獻。但同時，糧食主產縣也面臨著利益分配不合理、銷售不暢、倉儲緊張等壓力。產糧大縣（市）建議，國家應通過加大轉移支付力度、確保糧食生產“量質并舉”等方式，調動主產縣地方政府抓糧、大戶種糧的積極性，確保國家糧食安全。

　　一是加大轉移支付力度，提高對糧食主產縣的獎勵扶持。一些產量大縣（市）基層干部表示，抓糧食生產不僅財政無收益、要倒貼，還要付出土地資源、淡水資源、勞動力資源，付出發展工業的機會成本。而現有的涉糧轉移支付太少，難以刺激地方政府發展糧食生產的積極性。

　　桃源縣副縣長張志紅說，國家現在對生態大縣的轉移支付大幅提高，有的山區重點縣，僅此一項轉移支付就達億元以上，而桃源作為湖南全省第一產糧大縣，來自中央的獎勵資金卻只有4700多萬。建議參照生態大縣轉移支付的方式大幅提高當前對糧食主產縣的支持力度，可根據現有永久性耕地或基本農田保有量，按照每畝100元的標準，設立轉移專項，實施以獎代投；同時加大涉農項目向糧食主產縣的傾斜力度，逐步減少直至取消項目的縣級配套，改變“糧食產得越多，財政損失越大”的現狀，解決地方政府內生動力不足的問題。

　　二是加快建立健全農村社會保障體系，解決農民流轉土地的后顧之憂。基層認為，國家應盡快大幅提高農村地區退休工資最低水平，逐步實現城鄉居民老年人退休工資水平一體化。同時，加快建立農村社會養老體系，加大對農村合作醫療的財政支持力度，完善農村醫療、養老、社會補助等社保體系。此外，可以探索農民用土地承包權換取較高的社會保障，促使土地的經營使用功能同農民的基本保障功能剝離開，逐漸降低農民對土地過強的依賴性，為土地流轉創造環境。

　　三是整合涉農資金和項目，支持種糧大戶和主產縣提高耕地地力，立足長遠改善農業環境。桃江縣副縣長李暢和認為，每年各部委撥付的各類涉農資金不僅量多面廣難以發揮作用，“九龍治水、撒胡椒面”的現象不符合基層實際。國家亟待改革“部門主導”型的涉農涉糧項目投入和運作方式，將各類涉農資金進行整合后，由縣一級政府進行統籌安排。針對一些種糧農戶“涸澤而漁、殺雞取卵”，大量施用農藥化肥的現象，中央應立足長遠，把提升耕地地力作為確保糧食長期安全的頭等大事來抓，設立諸如有機肥補貼等專項資金支持農戶改善耕地土壤環境。同時，土地流轉在確保承包戶權益的前提下，要研究制訂專門的政策來保障流轉大戶的權益，通過加大補貼、項目支持等多種方式來刺激和帶動種糧大戶加大投入力度，修復和改善耕地質量。

　　四是改變糧食生產“以量為綱”、重生產輕流通等現象。湖南三個主產縣種糧大戶和糧食局均反映，發生在2013年的湖南“鎘米風波”至今仍對當地糧食銷售有嚴重影響，滯銷稻谷大量積壓不僅令糧食加工企業生存現狀堪憂，也嚴重影響種糧農民收益。桃源縣糧食局副局長羅國清認為，糧食主產縣應將重點從強調糧食產量向狠抓糧食質量轉移，國家應支持主產縣打通糧食銷售渠道、鞏固地方糧食儲備。  
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